Gen. dyw. dr Franciszek Puchała
Krótka historia obrony cywilnej w Polsce.
Wraz z rozpoczęciem wojny Rosji przeciw Ukrainie w Polsce rozpoczęła się wzmożona dyskusja o potrzebie przywrócenia Obrony Cywilnej (OC). Warto przypomnieć, że już w II RP, a nawet w okresie przynależności Polski do Układu Warszawskiego i do 2007 r. miała ona istotne miejsce w systemie obronnym kraju. Od wiosny 2022 roku, kiedy weszła w życie „Ustawa o obronie Ojczyzny”, nie ma podstaw prawnych dla funkcjonowania OC. W 2024 r. ma być znowelizowana „Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym”.
Zręby organizacji polskiej Obrony Cywilnej
Obrona cywilna w naszym kraju ma swoja długą historię, której opisanie przekroczyłoby objętość co najmniej jednego numeru GWiR. Warto wspomnieć , że w 1921 r. powstało pierwsze stowarzyszenie, którym był Społeczny Komitet Obrony Przeciwgazowej. Analogiczną działalność, skierowaną na inny wymiar zagrożenia prowadziła powstała w 1923 r. Liga Obrony Powietrznej. W wyniku połączenia obu organizacji w dniu 25 maja 1928 r. powstała Liga Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej (LOPP). Problematykę OPL bierną porządkowała „Ustawa o obronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej” z dnia 15 marca 1934 r. Według J. Suwarta pojęcia „obrona cywilna” po raz pierwszy użyto w czasie Powstania Warszawskiego w celu określenia przedsięwzięć związanych z ochroną i samoobroną ludności cywilnej.
Już 15 sierpnia 1944 r. na części ziem wyzwolonych utworzono biura wojskowe przy wojewódzkich i powiatowych radach narodowych oraz referaty wojskowe przy samorządach miejskich i gminnych. Organem koordynującym ich działalność był referat OPL w biurze wojskowym resortu administracji. Początkowo za całokształt działań w tej dziedzinie odpowiedzialne było Dowództwo artylerii, przemianowane w lutym 1946 r. na Główny Inspektorat Artylerii WP. W jego strukturze 16 października 1946 r. utworzono Sztab Obrony Przeciwlotniczej Państwa złożony z wydziału obrony przeciwlotniczej czynnej i biernej. Wszystkie sprawy OPL miały być regulowane na podstawie ustawy z 1934 r. oraz rozporządzenia z 1937 r., jednak zmiany ustrojowe spowodowały stworzenie nowego prawa dotyczącego OPL.
W lipcu 1950 r. uchwałą Rady Ministrów przy Prezydium Rządu powołano Komendę Główną Terenowej Obrony Przeciwlotniczej (TOPL). Jej Struktury powstały także przy radach wojewódzkich oraz w miastach wydzielonych – Warszawie i Łodzi. Organy Terenowej Obrony Przeciwlotniczej działały również w ramach poszczególnych resortów. W dniu 26 lutego 1951 r. Sejm PRL przyjął ustawę o TOPL zajmującą się ochroną ludności, ratowaniem i udzielaniem pomocy poszkodowanym. Dopiero 26 lutego 1951 r. Sejm PRL przyjął „Ustawę o terenowej obronie przeciwlotniczej”. W strukturze TOPL występowało wiele służb specjalistycznych, jak np.: łączności, medyczno-sanitarna, ratownictwa technicznego, radiologiczna, odkażania i dezaktywacji, energetyczna, przeciwpożarowa i weterynaryjna.
W latach 1959–1964 w Sztabie Generalnym WP trwały prace koncepcyjne związane z powołaniem Obrony Terytorialnej Kraju. Podstawowym celem tworzenia tego systemu było przygotowanie terytorium kraju na wypadek agresji zbrojnej. Ostatecznie wyodrębniono w nim część wojskową i cywilną. Według ówczesnego szefa SG WP, gen. dyw. Bolesława Chochy na system OTK składały się dwa podstawowe elementy: powszechne, obronne przygotowanie społeczeństwa oraz przygotowanie odpowiednich sił i środków. Obronne przygotowanie społeczeństwa miało polegać m.in. na zapoznaniu się ze skutkami działania środków rażenia i sposobami ochrony przed nimi. W części cywilnej OT ważna rolę przypisano wspomnianej TOPL.
W kwietniu 1964 r. Rada Ministrów PRL wyłączyła TOPL z podległości MSW i podporządkowała ją ministrowi ON. W połowie września tego roku decyzją ministra obrony narodowej Komendant główny TOPL wraz z podległą komendą został podporządkowany szefowi Sztabu Generalnego WP. Komendy wojewódzkie TOPL weszły w skład Wojewódzkich Sztabów Wojskowych, a komendy powiatowe i miejskie TOPL stały się zawiązkami Powiatowych i Miejskich Sztabów Wojskowych. Wydziały oraz inspektoraty TOPL podporządkowania resortowego pozostały w strukturach ich departamentów i biur wojskowych. KG TOPL oddano pod bezpośredni nadzór zastępcy szefa Sztabu Generalnego WP do spraw operacyjnych. W ten sposób TOPL została praktycznie zintegrowana z systemem obronnym kraju. Mocno wyeksponowano zwłaszcza zadania TOPL mające na celu przygotowanie społeczeństw do obrony przed skutkami broni masowego rażenia. TOPL poddawana była dalszym przekształceniom. W grudniu 1965 r. Główny Inspektor OT wydał zarządzenie o sformowaniu Inspektoratu Powszechnej Samoobrony (PS). Jej działalność była wspierana przez liczne stowarzyszenia wyższej użyteczności oraz Ligę Obrony Kraju, Polski Czerwony Krzyż, Związek Ochotniczych Straży Pożarnych, Aeroklub Polski, Polski Związek Krótkofalowców i Związek Harcerstwa Polskiego.
Powołanie Obrony Cywilnej
Na kolejnym etapie rozwoju OT przedmiotem nie tylko prac koncepcyjnych, ale także doświadczeń i badań była Obrona Cywilna. Zagadnienia z nią związane włączono do ćwiczenia „WYBRZEŻE-69”, a następnie „LATO-71”. Po ostatecznym zweryfikowaniu koncepcji OC w ćwiczeniu „KRAJ-73”zapadła decyzja o jej organizacji. Uchwałą Rady Ministrów Nr 111/73 z dnia 18 maja 1973 r. określono cele, zadania i organizację OC. W jej organizacji wykorzystano wnioski z wcześniejszego funkcjonowania TOPL i późniejszej Powszechnej Samoobrony. Celem nowej organizacji stała się przede wszystkim ochrona ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i usuwanie ich skutków. OC była traktowana jako składnik systemu obronnego państwa. W jej organizacji szczególną uwagę zwrócono na ochronę ludności przed skażeniami oraz prace ratunkowe w ośrodkach miejskich i wielkoprzemysłowych. Ćwiczenia OC łączono z różnymi pracami użytecznymi i z akcjami związanymi z zapobieganiem klęskom żywiołowych i likwidacją ich skutkom.
W ramach OC realizowano stopniowo przedsięwzięcia organizacyjne, materiałowo-techniczne i inwestycyjne. Dotyczyły one w szczególności: zapewnienia działania systemu powszechnego ostrzegania ludności o zagrożeniu uderzeniami z powietrza, o skażeniach i zakażeniach oraz systemu wykrywania skażeń, przygotowania sił ratowniczych, budowli ochronnych, jak również rozśrodkowania ludności i dóbr kultury z miast uznanych za szczególnie zagrożone. Zadaniem OC było także szkolenie ludności w ramach powszechnego przygotowania obronnego. Główną uwagę poświecono przy tym przygotowaniu kadry kierowniczej organów i sił ratowniczych tej formacji. Zasadniczy wysiłek Sztabu Generalnego WP w organizacji OC był skupiony na dużych aglomeracjach miejsko-przemysłowych, zwłaszcza takich jak Warszawa i Łódź, region śląsko- krakowski oraz Trójmiasto i Szczecin. Dążono jednocześnie do zwiększenia stopnia ochrony wszystkich obywateli, niezależnie od miejsca ich zamieszkania, w tym zwłaszcza załóg kluczowych zakładów przemysłowych.
Naczelnym organem obrony cywilnej w skali państwa był szef Obrony Cywilnej Kraju (OCK), który działał stosownie do uchwał i decyzji Rady Ministrów oraz Komitetu Obrony Kraju. Był on jednocześnie członkiem KOK i wiceministrem obrony narodowej. Funkcja szefa OCK była związana z funkcją Głównego Inspektora Obrony Terytorialnej. Za pośrednictwem szefa OCK-wiceministra ON istniała ścisła więź OC i wojska. Ministrowie spełniali funkcje szefów OC w podległych im resortach. Zadania OC im przypisane realizowali oni bezpośrednio w odniesieniu do organów ministerstwa oraz przez dyrektorów zjednoczeń przemysłowych i szefów OC zakładów produkcyjnych.
Na działalność ministerstw w dziedzinie OC istotnie wpływała podległość Głównego Inspektora OCK nie tylko ministrowi ON, ale i prezesowi Rady Ministrów. W Komisji Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów oprócz Zespołu Wojskowego funkcjonował Zespół Planowania Gospodarczo-Obronnego zobowiązany do współpracy z organami OC. Z kolei w jego ramach funkcjonował Wydział Ochrony i Zaopatrzenia Ludności. W strukturach administracji terenowej szefami obrony cywilnej byli przewodniczący prezydiów rad narodowych województw, powiatów i miast oraz naczelnicy urzędów gminnych i dyrektorzy zakładów pracy. Szefowie OC w zakładach pracy, tj. ich dyrektorzy, byli zobowiązani do przygotowania zakładów i realizacji zadań OC w okresie zagrożenia i wojny oraz w wypadku katastrof lub klęsk żywiołowych.
Szef OCK był zobowiązany do współpracy z szefem Sztabu Generalnego WP. Dotyczyło to zwłaszcza uzgadniania założeń OC, planowania operacyjnego, zaopatrzenia oraz ćwiczeń o zasięgu wojewódzkim i ogólnokrajowym. W dziedzinie OC istniała ścisła współpraca między dowództwami OW, WSzW i WKO. Od maja 1975 r. po kolejnym podziale administracyjnym kraju (wprowadzono 49 nowych województw zamiast 19 i likwidacja szczebla powiatowego) w organizacji OC nastąpiły istotne zmiany. Przy dwustopniowej organizacji administracji terenowej, ogniwa OC wchodzące w skład terenowych sztabów wojskowych zostały z nich wyodrębnione i włączone do urzędów administracji jako wojewódzkie i miejskie inspektoraty obrony cywilnej. Z dniem 31 lipca 1975 r. stały się one częścią˛ administracji terenowej.
Uchwałą Rady Ministrów w sprawie Obrony Cywilnej z dnia 3 lipca 1975 r. powołano Inspektorat Obrony Cywilnej Kraju, który stanowił instytucję MON i organ pomocniczy szefa OCK. Zajmował się on sprawami operacyjnymi, organizacyjnymi i szkoleniowymi, budowli ochronnych, urządzeń specjalistycznych, ostrzegania i alarmowania oraz zaopatrzenia i gospodarką finansową. Powstały inspektoraty OC wojewódzkie i miejskie w miastach i dzielnicach powyżej 20 tys. Mieszkańców. Utworzono stanowiska do spraw OC w miejscowościach liczących poniżej 20 tys. mieszkańców. Tam, gdzie nie organizowano stanowisk ds. OC – np. w zakładach pracy – utworzono komendy samoobrony. Funkcje ich kierowników sprawowali etatowi funkcyjni bądź wyznaczeni pracownicy w ramach pracy dodatkowej.
Organizacja OC podlegała jeszcze wielu kolejnym zmianom. Tak np. od 1977 r. zaczęto ją organizować w garnizonach wojskowych i zakładach pracy podległych ministrowi ON. Do 1979 r. OC nie miała jeszcze stabilnej pozycji prawnej. Jej status był oparty na uchwale rządowej, a tylko niektóre jej problemy regulowała „Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” z 1967 r.. Przy okazji nowelizacji tej ustawy w 1979 r. OC poświęcono cały dział VI. Od 1990 r. OC była umocowana w „Doktrynie obronnej RP” oraz w przepisach znowelizowanej „Ustawy o powszechnym obowiązku obrony”, które utrzymywały jej dotychczasowe zasadnicze założenia. Zmodyfikowano organizacyjno-prawne podstawy nowych organów władnych w odniesieniu do OC, jak np. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN). Zachowano podległość szefa OCK ministrowi obrony narodowej, ale bez odpowiednich prerogatyw.
Istotnym wydarzeniem z punktu widzenia OC był wybuch reaktora w elektrowni atomowej w Czarnobylu, w wyniku którego Polska znalazła się w strefie zagrożenia opadem promieniotwórczym. Do akcji skierowano formacje obrony cywilnej, które brały udział w przedsięwzięciach profilaktycznych i odkażających.
Zmierzch i koniec OC
Wielka powódź w 1997 r. zbiegła się z przekazaniem kompetencji kierowania OC w gestię resortu spraw wewnętrznych. Efektem negatywnej oceny funkcjonowania stało się zdymisjonowanie Szefa OCK oraz utworzenie na szczeblu centralnym Urzędu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności, który miał zapewniać obsługę merytoryczną szefa OCK. Od 1 stycznia 1999 r. po przywróceniu powiatów inspektoraty obrony cywilnej przekształcono w wydziały i referaty zarządzania kryzysowego. Kolejne próby reorganizacji struktur odpowiedzialnych za ochronę ludności doprowadziły do przekazania w 2000 r. obowiązków Szefa Obrony Cywilnej Kraju w ręce KomendantaGłównego Państwowej Straży Pożarnej. Zlikwidowano także Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności, a Komendę Głównej PSP uczyniono organem centralnym OC. Kolejne zmiany zaowocowały zniesieniem służby OC i niemal całkowitą zapaścią w dziedzinie szkoleń i rozbudowy oraz utrzymania zaplecza materiałowo-technicznego. Dalszy rozwój struktur ochrony ludności był związany z budowaniem systemu zarządzania kryzysowego, który powstał dopiero 26 kwietnia 2007 r. na mocy ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Po zaskarżeniu jej do Trybunału Konstytucyjnego ustawę nowelizowano w roku 2000, a następnie w 2010.
W 2014 r. ustawowo wprowadzono przygotowany w ówczesnym BBN chaotyczny system kierowania i dowodzenia SZ RP, którego korektę zapoczątkowano w 2018 r. Natomiast po wielu latach nagłaśniania przez BBN „Obrony powszechnej” zawartej w „Strategii Bezpieczeństwa Narodowego” nie odnotowano istotnych efektów w tej dziedzinie. Treść projektu uległa znaczącej dezakualizacji. W 2020 r. projekt „Ustawy o ochronie ludności i Obronie Cywilnej” nie wyszedł poza uzgodnienia resortowe. Od co najmniej 2000 r. Obrona Cywilna (OC) w naszym kraju – zarówno pod względem strukturalnym, jak i finansowym – była traktowane po macoszemu. Potwierdziła to m.in. Najwyższa Izba Kontroli w 2019 r. Zgodnie z jej ustaleniami od lat zmniejszano wielkość formacji OC, a poziom finansowania jej zadań w 2018 r. wyniósł średnio mniej niż 1,6 mln zł. na województwo. Żaden z 20 skontrolowanych planów zarządzania kryzysowego nie był rzetelnie przygotowany i kompletny. Szef OC Kraju nie posiadał własnego aparatu wykonawczego, niezbędnego do realizacji powierzonych mu ustawowych zadań. Utrzymanie istniejących schronów i ukryć całkowicie zaniedbano, a nowych nie budowano.
———————————–
Źródła:
1. J. Suwart, Zarys obrony cywilnej w Polsce w latach 1920–1996, Warszawa 1996;
2. F. Puchała, Sekrety Sztabu Generalnego pojałtańskiej Polski, Warszawa 2011;
3. P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, Siedlce 2012.