Gen. dyw. dr Franciszek Puchała
Dyskusją nad projektem Ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw zbiega się z 75. rocznicą agresji Niemiec hitlerowskich na Polskę i wydarzeniami na Ukrainie. Skłania to do refleksji na temat systemu kierowania obroną państwa i dowodzenia Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Tym razem dyskusja wiąże się głównie z doprecyzowaniem i uzupełnieniem kompetencji i zadań na czas wojny Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Czy tego nie „przerabiano” w przeszłości ?
Od Naczelnego Wodza do Naczelnego Dowódcy
W II Rzeczypospolitej Polskiej na czas wojny było przewidziane stanowisko Naczelnego Wodza. Był na nie przewidziany Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, którym w czasie pokoju był generał, późniejszy marszałek Edward Śmigły – Rydz. Planowanie wojenne prowadzone było w sposób nieskoordynowany przez trzy ośrodki: Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, podległy mu Sztab Główny pracujący bez jego wytycznych oraz Inspektorów Armii nie znających decyzji rodzących się w obu ośrodkach. Od początku 1936 roku skupiono się na planach wojny ze Związkiem Radzieckim. Opracowano bardzo elastyczny plan mobilizacyjny, ale planowanie wojny z Niemcami rozpoczęto dopiero w marcu 1939 roku. Ogólnikowe zadania dla marynarki wojennej i lotnictwa stawiano dopiero na 1-2 miesiące przed wybuchem wojny. 1 września 1939 roku, w dniu agresji Niemiec na Polskę utworzono Naczelne Dowództwo WP i przekształcono Sztab Główny w Sztab Naczelnego Wodza. Naczelny Wódz przypisaną mu rolę spełniał zaledwie przez 17 dni. Nieco później, decyzją prezydenta Władysława Raczkiewicza na stanowisko to został powołany gen. Władysław Sikorski będący jednocześnie premierem Rządu Polskiego na uchodźstwie. Wadą przyjętego systemu obrony Polski był brak koordynacji w cywilnym sektorze kierowania państwem. W okupowanym kraju zorganizowano Związek Walki Zbrojnej –Armia Krajowa. Formalnie od 17 lipca 1943 roku Komendantem (dowódcą) AK był generał Tadeusz Bór – Komorowski. Na okres jego dowodzenia przypadło Powstanie Warszawskie. Zgodnie z decyzją prezydenta RP Władysława Raczkiewicza z 30 września 1944 roku, 28 maja 1945 roku objął on obowiązki Naczelnego Wodza w Londynie.
W polskich formacjach wojskowych w ZSRR nie było stanowiska Naczelnego Dowódcy. Naczelne Dowództwo Wojska Polskiego w kraju powołano dopiero dekretem Krajowej Rady Narodowej z 21 lipca 1944 roku. Naczelnym Dowódcą został wówczas gen. broni Michał Rola-Żymierski, pełniący jednocześnie funkcję kierownika Resortu Obrony Narodowej PKWN. 18 kwietnia 1945 r. Naczelne Dowództwo WP zostało przekształcone w Ministerstwo Obrony Narodowej. Od tego czasu nie istniało stanowisko Naczelnego Dowódcy SZ PRL na czas wojny. 18 lipca 1945 r. na bazie Sztabu Głównego Naczelnego Dowódcy WP powołano Sztab Generalny Wojska Polskiego. W latach 1950 – 1956 r. minister ON marszałek Konstanty Rokossowski był także wicepremierem. Rozszerzono wtedy kompetencje i zakres zadań Sztabu Generalnego WP. Wkrótce rozformowano Dowództwo Wojsk Lądowych i utworzono Główny Inspektorat Wyszkolenia Bojowego jako centralny organ szkoleniowy i bazę formowania dowództwa frontu na czas wojny.
W okresie przynależności Polski do Układu Warszawskiego nie przewidywano stanowiska Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego. Częścią Sił Zbrojnych PRL wydzielaną na czas wojny w skład Zjednoczonych Sił Zbrojnych tego paktu miał dowodzić dowódca Frontu Polskiego. Na to stanowisko był przygotowywany Główny Inspektor Szkolenia – wiceminister Obrony Narodowej PRL, który jednocześnie był zastępcą Naczelnego Dowódcy ZSZ UW. Częścią Sił Zbrojnych PRL nie wydzielaną w skład frontu miał dowodzić minister Obrony Narodowej będący osobą wojskową. W początkowych latach transformacji ustrojowej w Polsce rodziła się koncepcja, w myśl której do roli Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie wojny miał się przygotowywać szef Sztabu Generalnego WP – Główny Inspektor Sił Zbrojnych. Pod tym kątem zaczęto zmieniać pokojowy system kierowania i dowodzenia szczebla centralnego.
W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku (art. 134 ust. 4) przyjęto, że na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę odwołać. Jego rolę określono w Ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak to jest w niektórych państwach NATO
W wielu państwach NATO siłami zbrojnymi w czasie pokoju i wojny dowodzą głowy państw lub szefowie Sztabów Generalnych albo szefowie Sztabów Obrony. W systemie amerykańskim, do którego często odwołuje się szef BBN, naczelnym dowódcą sił zbrojnych jest prezydent. Siłami operacyjnymi dowodzi on poprzez sekretarza obrony. Głównym doradcą wojskowym prezydenta jest przewodniczący kolegium szefów sztabów rodzajów sił zbrojnych, którzy od 1986 roku nie sprawują funkcji dowodzenia. Generał będący przewodniczącym kolegium szefów sztabów jest głównym doradcą wojskowym prezydenta, Rady Bezpieczeństwa Narodowego, Rady Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Sekretarza Obrony. Pozostali członkowie kolegium są doradcami wojskowymi tychże organów. Przewodniczący kolegium szefów sztabów odpowiedzialny jest za wspomaganie prezydenta i sekretarza stanu w strategicznym kierowaniu siłami zbrojnymi, planowanie strategiczne, planowanie działań na wypadek sytuacji kryzysowych, doradztwo w sprawach zaopatrzenia, programów rozwoju i budżetu, doktrynę szkoleniową i wychowanie. Działaniami operacyjnymi dowodzą dowódcy zintegrowanych lub wydzielonych dowództw operacyjnych. Jest to rozwiązanie właściwe dla USA prowadzących globalną politykę i związane z nią operacje wojskowe na różną skalę poza ich terytorium. Ze względu na system władz , położenie geopolityczne i obszary strategicznego zainteresowania swoją niepowtarzalną specyfikę w kierowaniu i dowodzeniu mają też Francja i Wielka Brytania. Ze względu na brak miejsca nie omawia tego w szczegółach. Pominę też jak rozwiązano ten problem w innych (nowych) krajach członkowskich NATO.
Istota i słabości kolejnego etapu polskiej reformy
W projekcie ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw BBN w pierwszej kolejności zajęło się określeniem ram czasowych obowiązywania konstytucyjnego pojęcia czas wojny. Wcześniej w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ( art.4a, ust.1, pkt 4) zawarto jedynie informację, że Prezydent RP postanawia, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa. Obecnie zaproponowano uzupełnienie w myśl którego Prezydent RP w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o dniu, w którym rozpoczyna się czas wojny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym trybie postanawia o dniu, w którym czas wojny kończy się ( art. 4a ust.1 pkt 4a).
W Polsce nie ma bezpośrednich wskazań konstytucyjnych co do kandydata na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. Nie może nim być Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ani Prezes Rady Ministrów bo byłoby to niezgodne z konstytucją. Po kilku miesiącach wdrażania reformy Systemu Kierowania i Dowodzenia (SKiD) w BBN zrodziła się refleksja, że w myśl obowiązujących przepisów szerokie uprawnienia Naczelnego Dowódcy mogą być interpretowane jako przejęcie przez niego w czasie wojny wszystkich władczych kompetencji wobec całych sił zbrojnych stawiając Ministra ON w roli organu wspierającego (www.bn.gov.pl/pl/wydarzenia…, 10.07 2014). Uznano za niezbędne wyraźne wskazanie, że Naczelny Dowódca SZ podlega Prezydentowi RP i uprawniony jest jedynie do dowodzenia siłami przekazanymi mu do realizacji zadań w ramach obrony państwa czyli częścią Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W Sejmie RP znalazł się kolejny projekt ważnej regulacji prawnej przygotowany w BBN. Tym razem dotyczy on ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta pochodząca aż z 1967 roku była już wielokrotnie nowelizowana. Jej jednolity tekst załączony do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2012 roku świadczy o wprowadzaniu do niej korekt wynikających aż z 28 innych ustaw.
W myśl naukowych reguł postępowania reforma systemu kierowania i dowodzenia powinna być konsekwencją, jednym z kolejnych etapów kompleksowego procesu zmian strategicznych w systemie obronnym państwa, który powinien zostać zapoczątkowany zmianą dotychczasowej polityki i strategii obronności. Niestety, ta kolejność nie została zachowana a w sytuacji międzynarodowej uważanej dotąd za stabilną zaczęły się radykalne zmiany. Reformę systemu kierowania i dowodzenia opracowano, przyjęto i rozpoczęto jej wdrażanie, mimo starej już polityki i strategii bezpieczeństwa oraz braku nowej strategii obronności. Zgodnie z ustawą o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw z dnia 21czerwca 2013 roku zlikwidowano dowództwa czterech rodzajów sił zbrojnych tworząc Dowództwo Generalne i Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych.
Warto przypomnieć, że zgodnie z art.26 Konstytucji RP pierwszoplanowym zadaniem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Podczas odprawy kierowniczej kadry MON i sił zbrojnych 13 marca 2013 roku prezydent Bronisław Komorowski zapowiedział zdecydowane zerwanie ze strategią ekspedycyjną (Nie ekspedycje zewnętrzne na antypody świata, ale gotowość do obrony własnego terytorium jest dla nas priorytetem). Tymczasem w modelu dowodzenia przez Naczelnego Dowódcę proponowanym przez BBN jego rolę sprowadzono do dowodzenia operacyjnego powielając niemal rozwiązania typowe dla armii ekspedycyjnych. Przypomina to system dowodzenia poznany podczas działań interwencyjnych w Iraku lub Afganistanie, gdzie dowodzenie polskimi kontyngentami wojskowymi było podporządkowane systemowi dowodzenia sojuszniczego. Można się też w nim dopatrywać analogii do rozwiązań sprzed 25 lat, kiedy to na systemie dowodzenia Siłami Zbrojnymi PRL (podział na wojska operacyjne – front zewnętrzny i wojska OT – front wewnętrzny) wycisnął piętno brak samodzielności strategicznej Polski w Układzie Warszawskim.
BBN w ramach nowelizacji zaproponowało między innymi zmianę zapisu art.16 ust.2 Ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej. Przygotowano mianowicie zapis, w myśl którego Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych będzie dowodził Siłami Zbrojnymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi, podporządkowanymi mu na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej, stosownie do potrzeb obrony państwa. Miałby to więc być dowódca sił prowadzących działania operacyjne, a nie całości sił zbrojnych. Szef BBN uzasadniał to następująco: nie ma takiej potrzeby strategicznej, bo nie zawsze całe siły zbrojne będą użyte. A co, jeżeli taka potrzeba zajdzie ? W skład sił zbrojnych wchodzą także instytucje podległe Ministrowi Obrony Narodowej z podległymi jednostkami, Żandarmeria Wojskowa, jednostki podległe szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, a także administracja wojskowa oraz szkolnictwo wojskowe wraz z centrami szkolenia. Z mocy prawa, w razie ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji oraz w czasie wojny, częścią Sił Zbrojnych staje się Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego. W uzasadnieniu projektowanych zmian ustawowych nie wymienia się jednoznacznie tych innych podporządkowanych jednostek i nie wiadomo czy będą to tylko jednostki walczące czy także wspierające. Wypada zauważyć, że jednostki organizacyjne przydatne w operacjach, nie będą pochodzić li tylko z resoru obrony narodowej. W projekcie nowelizacji ustawy o stanie wojennym…… (art.16 ust.2) pozostawiono zapis Naczelny Dowódca dowodzi Siłami Zbrojnymi, co wskazuje, że chodzi o całe Siły Zbrojne. Odnosi się wrażenie, że projektodawcom z BBN zabrakło odwagi, aby w myśl kreowanych założeń zapisać po prostu, że Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodzi wyznaczoną mu przez ministra Obrony Narodowej częścią Sił Zbrojnych.
Prezydent RP będący w czasie pokoju najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych miałby w czasie wojny uprawnienia tylko w stosunku do Naczelnego Dowódcy i części sił zbrojnych jemu podporządkowanych. Uzasadniając potrzebę zmian szef BBN podkreślał, że prezydent odsunięty od MON nie ma instytucji pomocniczej do kierowania Naczelnym Dowódcą. Za najwyższy organ pomocniczy dla właz państwa uznał szefa Sztabu Generalnego WP, który w czasie pokoju wykonuje zadania tylko na rzecz ministra Obrony Narodowej. W tym miejscu rodzi się pytanie : co w czasie wojny będzie robiło BBN, w którego składzie są także oficerowie, czy to samo co w czasie pokoju ? (zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP przy jego pomocy Prezydent RP wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa i obronności).
W proponowanej przez BBN zmianie ustawy (art.5a.1) pojawił się zapis, z którego wynika, że kandydat na Naczelnego Dowódcę SZ przygotowuje się do realizacji zadań wynikających z kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, do czasu mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych lub wskazania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej innej osoby przewidzianej do mianowania na to stanowisko”. Można z tego wysnuć wniosek, że osoba zajmująca stanowisko Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych wraz ze swoim sztabem przygotowywana do roli Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (w szczególności przez udział w strategicznych grach i ćwiczeniach obronnych, planowaniu użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa oraz w przygotowywaniu wojennego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi) na Naczelnego Dowódcę może nie być wyznaczona. Warto dodać, że w myśl projektowanych zmian, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, właściwe podmioty i ich zadania w zakresie przygotowania osoby, do objęcia stanowiska Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz sposób jej udziału w tych przygotowaniach, uwzględniając uprawnienia tych podmiotów do realizacji zadań związanych z obroną państwa oraz potrzebę zapewnienia warunków przygotowania tej osoby do realizacji zadań wynikających z kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych”. Z tego chociażby wynika, że kandydatem na Naczelnego Dowódcę całości Sił Zbrojnych RP powinna być osoba, której przygotowanie musi być szersze niż tylko dowodzenie siłami przydzielonymi mu do prowadzenia operacji. Już w czasie pokoju powinna ona uczestniczyć w we wszystkich kluczowych przedsięwzięciach z obszaru przygotowań obronnych państwa, w opracowaniu Planu reagowania obronnego, Planu użycia szeroko rozumianych Sił Zbrojnych RP, planów operacyjnych i programów rozwoju sił zbrojnych, a także w opracowaniu dokumentów dyrektywnych z tym zawiązanych, włącznie z Polityczno – Strategiczną Dyrektywą Obronną. Tu rodzi się kolejne pytanie: czy oprócz Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych może to dotyczyć także innej osoby? Czy chodzi może o Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych? Czy będzie może brany pod uwagę art. 1. Ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego obrona Ojczyzny w ramach systemu obronnego państwa jest obowiązkiem każdego obywatela, a nie tylko żołnierzy ?. Chodzi więc może o całe siły zbrojne i nie tylko o nie. Można dojść do wniosku, że do dowodzenia siłami prowadzącymi operacje wystarczy Dowódca Operacyjny i nie ma raczej potrzeby zmiany jego nazwy. Powołanie na stanowisko Naczelnego Dowódcy SZ szefa SG WP jest wykluczone bo w myśl propozycji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej kieruje obroną państwa w zakresie dotyczącym użycia Sił Zbrojnych przy pomocy szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Ponadto ma on podlegać także ministrowi Obrony Narodowej.
Patrząc na system obrony państwa szerzej można dojść do wniosku, że Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych powinien mieć możliwość przyjęcia na czas wojny (stanu wojennego) części spraw związanych z obroną państwa za wyjątkiem uprawnień Prezydenta RP i Ministra Obrony Narodowej. Zachowując zasadę cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi powinien on mieć uprawnienia nie tylko wobec ich całości, ale także w stosunku do tych podmiotów, które składają się na system obronny państwa i mają realizować zadania w czasie wojny. W świetle powyższego rola Naczelnego Dowódcy powinna być chyba większa niż zaproponowano. Wynika to nawet z propozycji BBN zawartej w zapisie Prezydent RP kieruje obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów, z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy Sił zbrojnych i przejęcia przez niego dowodzenia oraz z proponowanego trybu przygotowania kandydata na to stanowisko. Warto też przypomnieć, że na wniosek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych może być podsądnym Trybunału Stanu ( art. 198 ust. 1 obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust.2 i ust.3 aktualnej ustawy o Trybunale Stanu).
Zmiany zaproponowane przez BBN są uzasadnioną próbą niezbędnego godzenia kompetencji dwóch części składowych władzy wykonawczej (Prezydenta stojącego na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium – R.V Konstytucji i Rządu RP sprawującego ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju i zapewniającego m.in. bezpieczeństwo zewnętrzne państwa i wykonanie ustaw – R.VI Konstytucji) w dziedzinie obronności Polski. Można jednak odnieść wrażenie, że oprócz uzasadnionego dążenia do uporządkowania polskiego prawodawstwa związanego z obronnością , dotyczącego zwłaszcza czasu wojny (40 ustaw i 70 rozporządzeń), jest to także próba korelacji (właściwie – „naginania”) wojennego systemu kierowania i dowodzenia z wcześniejszymi zmianami wprowadzonymi w SKiD przez Sejm w dniu 21 czerwca 2013 roku. Z uzasadnienia proponowanych zmian wprost to wynika.
Natomiast nie wynika z nich nadal jednoznaczna odpowiedzialność właściwych organów kierowania państwem za przygotowanie systemu obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Można odnieść wrażenie iż koncepcje strategiczne tworzone w BBN są bezwzględnie wdrażane tylko w Siłach Zbrojnych RP. Nie wiadomo dlaczego w koncepcjach dowodzenia nimi na czas wojny milczy się na temat właściwości związanych z działaniami sojuszniczymi wynikającymi z artykułu 5 Traktatu Północnoatlantyckiego. Nie założono chyba, że w razie agresji zbrojnej na Polskę jesteśmy w stanie samodzielnie się obronić, no i że agresji militarnej na nasz kraj przeciwnik mógłby dokonać siłami o potencjale militarnym mniejszym od potencjału polskiego. Całe siły zbrojne i cały system obrony kraju muszą być przygotowywane do działania według scenariusza najgorszego z możliwych czyli konfliktu zbrojnego na dużą skalę prowadzonego na terytorium Polski. Nawet znany ze „strategicznego optymizmu” szef BBN twierdzi, że opcja konfliktu globalnego jest wciąż otwarta. Ewentualna wojna z Rosją oznaczałaby konflikt z całym NATO. To niebezpieczne dla Polski, bo ten konflikt, jak zawsze w dziejach bywało rozgrywałby się na terytorium naszego kraju. Kluczową sprawą jest wiarygodność i siła odstraszania NATO (wypowiedź w TOK FM, 06.08.2014). Chaos kompetencyjny pojawiający się po wprowadzeniu reformy SKiD może negatywnie wpłynąć na system kierowania i dowodzenia czasu wojny. Świadczą o tym chociażby doświadczenia z przeszłości i wątpliwości dotyczące zaproponowanych i omówionych tu rozwiązań.