Gen. dyw. dr Franciszek Puchała
Często, gdy powstają problemy w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym pojawiają się postulaty dotyczące zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Od dłuższego czasu bywam świadkiem dyskusji na ten temat. Czy zmiana konstytucji jest panaceum na rozwiązywanie wszystkich problemów ? Warto krótko przypomnieć jak przebiegała transformacja ustrojowa II Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o modyfikowanie ustawy zasadniczej i jak się to skończyło.
Początek ustroju parlamentarno-gabinetowego.
Od 22 listopada 1918 r. na mocy „Dekretu Naczelnego Dowódcy Józefa Piłsudskiego z dnia 14 listopada 1918 roku o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej” odrodzona Polska przyjęła ustrój republikański. Oto jego fragment: „Przekonany, że twórcą praw narodu może być tylko Sejm, żądałem zwołania go w możliwie krótkim, kilkumiesięcznym terminie”. Dekret ustalał organizację i kompetencje tymczasowych organów władzy państwowej do momentu ukonstytuowania się Sejmu Ustawodawczego wybranego w demokratycznych wyborach. Zgodnie z nim marszałek Piłsudski objął Urząd Tymczasowego Naczelnika Państwa. 22 listopada ukazał się podpisany przez niego „Dekret o Najwyższej Władzy Reprezentacyjnej Republiki Polskiej”. Zgodnie z nim najwyższa władzę w Polsce sprawował Tymczasowy Naczelnik Państwa. On powoływał premiera i ministrów rządu, a na wniosek premiera i właściwych ministrów mianował urzędników państwowych. W styczniu 1919 r. odbyły się rozpisane przez niego wybory do Sejmu Ustawodawczego, którego naczelnym zadaniem było przygotowanie i uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 20 lutego 1919 r. Piłsudski złożył władzę na ręce Sejmu Ustawodawczego, a ten uchwałą z tego samego dnia (tzw. „Mała Konstytucja”) powierzył mu dalsze sprawowanie urzędu Naczelnika Państwa do chwili objęcia urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej wybranego na podstawie nowej konstytucji. „Mała Konstytucja” wprowadziła w Polsce system rządów parlamentarno-gabinetowych. Najwyższą władzę w państwie stanowił suwerenny Sejm Ustawodawczy. Naczelnik Państwa i członkowie Rady Ministrów byli tylko wykonawcami uchwał Sejmu i przed nim odpowiadały.
Organizowanie podstaw praworządnego państwa.
17 marca 1921 r. Sejm Ustawodawczy uchwalił Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 1921 r. Przyznawała ona władzę zwierzchnią Narodowi Polskiemu uznając naród za podmiotowość polityczną wszystkich obywateli państwa, bez względu na ich przynależność etniczną. Naród miał ją sprawować za pośrednictwem specjalnych organów, zbudowanych zgodnie z monteskiuszowską koncepcją trójpodziału władzy państwowej (władza ustawodawcza w postaci Sejmu i Senatu, władza wykonawcza w postaci prezydenta i rządu oraz władza sądownicza).
9 grudnia 1922 r. na pierwszego prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Zgromadzenie Narodowe (połączone izby Sejmu i Senatu) głosami socjalistów, ludowców i mniejszości narodowych wybrało Gabriela Narutowicza. 14 grudnia 1922 r. na jego ręce marszałek Piłsudski złożył urząd Naczelnika Państwa co było dowodem, że zaakceptował parlamentarno-gabinetowy ustrój państwa polskiego. Wybór Gabriela Narutowicza na Prezydenta Rzeczypospolitej spotkał się z brutalną reakcją ze strony Narodowej Demokracji (endecji) ugrupowania, które zarzucało mu, że został wybrany m.in. głosami mniejszości narodowych. Przeciwni Narutowiczowi politycy partii prawicowych rozpętali w prasie nagonkę przeciw niemu i wywołali zamieszki w Warszawie. 16 grudnia 1922 r. prezydent Narutowicz został zamordowany. Prawdopodobnie wówczas marszałek Piłsudski i jego zwolennicy rozczarowali się funkcjonowaniem mechanizmu demokracji parlamentarnej. Po zabójstwie Narutowicza Piłsudski oświadczył, że nie będzie się ubiegać o urząd prezydenta. Obowiązki prezydenta pełnił marszałek Sejmu Maciej Rataj (PSL „Piast”), który powołał rząd na czele z gen. Władysławem Sikorskim. Marszałek Piłsudski objął wtedy stanowisko szefa Sztabu Generalnego WP, a gen. Kazimierz Sosnkowski ministra spraw wojskowych, co oznaczało objęcie kluczowych stanowisk w wojsku przez przedstawicieli legionistów. Prezydentem został Stanisław Wojciechowski (PSL „Piast”). 26 maja 1923 r. większość sejmowa (279 posłów) odrzuciła prowizorium budżetowe dotyczące dodatkowych funduszów dyspozycyjnych dla premiera i ministra spraw zagranicznych. Rząd gen. Sikorskiego podał się do dymisji, a prezydent Wojciechowski powołał rząd „Chjeno-Piasta” (Chrześcijańskiego Związku Jedności Narodowej i Polskiego Stronnictwa Ludowego „Piast”) z premierem Wincentym Witosem, w którym czołową rolę odgrywała prawica narodowa. 13 czerwca ministerstwo Spraw Wojskowych objął gen. Stanisław Szeptycki będący zwolennikiem zmian w organizacji naczelnych władz wojskowych.
Wzmacnianie autorytetu państwa.
Konstytucja z 1921 r. od początku spotykała się z krytyką marszałka Piłsudskiego i jego zwolenników ze względu na znaczne rozdrobnienie polityczne parlamentu i spowodowaną nim niemożliwość zawierania trwałych koalicji rządowych. Coraz silniej postulowano wzmocnienie władzy wykonawczej kosztem dominującej pozycji Sejmu („sejmokracji”). Marszałek dążył do wzmocnienia autorytetu państwa. Uważał, że prezydent ma ograniczoną władzę, a proponowany przez niektórych generałów ustrój naczelnych władz wojskowych (według obecnej terminologii: system kierowania i dowodzenie siłami zbrojnymi – SKiD) był wadliwy. Powołanie kolejnego rządu z premierem Witosem wzburzyło marszałka. W wywiadzie dla „Kuriera Porannego” zarzucał premierowi Witosowi i jego współpracownikom „przekupstwa wewnętrzne i nadużycia rządowej władzy bez ceremonii dla partyjnych korzyści, demoralizację wojska i nastawanie na życie Marszałka, używanie pieniędzy skarbowych na przekupstwa, szpiegowanie nieprzyjaciół partyjnych czy osobistych negliżując honor służby i korzystając z faktu, że wojsko nie jest ich wyborcą”. Demonstracyjnie przeniósł się z mieszkania służbowego w Warszawie do willi w Sulejówku. Złożył dymisję ze stanowiska szefa Sztabu Generalnego, ale zatrzymał stanowisko przewodniczącego Ścisłej Rady Wojennej powołanej dekretem Naczelnika Państwa z dnia 7 stycznia 1921 r. gdy był nim marszałek wraz z Radą Wojenną, której przewodniczył prezydent. Ścisła Rada Wojenna była organem nadrzędnym w stosunku do ministra spraw wojskowych i w konsekwencji niezależnym od parlamentu co było sprzeczne z Konstytucją z 1921 r. 2 lipca 1923 r. odbyło się ostatnie posiedzenie Ścisłej Rady Wojennej, na którym dyskutowano projekt ministra spraw wojskowych gen. Szeptyckiego o nowej organizacji naczelnych władz wojskowych. Marszałek Piłsudski przeciwny proponowanym zmianom zrezygnował z przewodniczącego Ścisłej Rady Wojennej. Odchodząc ze służby państwowej podjął ostra walkę polityczną z opozycyjną wobec niego endecją, którą nazwał „zaplutym karłem, szajką, bandą czepiającą się jego honoru i szukającej krwi, której ludzie popełnili zbrodnię na prezydencie Narutowiczu”.
Wśród zwolenników Piłsudskiego panowało coraz powszechniejsze przekonanie o niedoskonałości systemu parlamentarnego i obowiązującej konstytucji. W połowie 1924 r. powstawały grupy konspiracyjne. W marcu 1925 r. Związek Legionistów wydał odezwę, w której wzywano, aby przez manifestacyjne skupienie się w dniu 19 marca wokół osoby marszałka Piłsudskiego „dać wyraz woli podjęcia i rozegrania decydującej walki o byt Polski, jej wielkość i jasną przyszłość”. W prasie piłsudczykowskiej i lewicowej ukazały się artykuły, których hasłem przewodnim był powrót marszałka do czynnej roli w państwie.
Kryzys spowodowany dymisją rządu Władysława Grabskiego w dniu 13 listopada 1925 r. stwarzał nową sytuację polityczną, którą marszałek Piłsudski wykorzystał do kontynuowania walki. 14 listopada przybył do Belwederu i złożył prezydentowi Wojciechowskiemu deklarację zawierającą ostrzeżenie przed pominięciem interesów moralnych wojska w rozważaniach przy rozwiązywaniu powstałego kryzysu. Powiedział m.in.: „Niepodobna żądać, aby w państwie naszym wojsko służyło partiom politycznym i ich prywatnym interesom. (…) Aby mogło być posłusznym i pracować jako obiekt przetargów pomiędzy ambicjonizującymi generałami czy posłami. (…) Sztandary nasze okryte chwałą zwycięstw, mogą schylać czoło jedynie przed reprezentantem państwa i przed tymi, co wojskiem dowodzą”. Ostrzegał prezydenta przed powierzeniem teki ministra spraw wojskowych gen. Sikorskiemu lub gen. Szeptyckiemu, którzy chcieli wdrażać odrzucane przez niego pomysły dotyczące zmian naczelnych władz wojskowych. Chociaż postępowanie Piłsudskiego było sprzeczne z konstytucją, złożoną deklarację opublikowano w prasie. 15 listopada pod pozorem obchodów siódmej rocznicy powrotu Piłsudskiego z Magdeburga do Sulejówka przybyła liczna grupa generałów z garnizonu warszawskiego. W imieniu przybyłych gen. Gustaw Orlicz-Dreszer wygłosił przemówienie mające charakter deklaracji poparcia wojskowego zamachu stanu. Gen. Sikorski pełniący jeszcze funkcję ministra spraw wojskowych przeniósł generałów na prowincję. 27 listopada 1925 r. w nowym rządzie z premierem Aleksandrem Skrzyńskim, ministrem spraw wojskowych został zwolennik marszałka Piłsudskiego, gen. Lucjan Żeligowski, który zarządzenie gen. Sikorskiego odwołał. 4 maja 1926 r. rząd premiera Skrzyńskiego wycofał z Sejmu projekt ustawy o organizacji naczelnych władz wojskowych i złożył nowy projekt, który miał umożliwić marszałkowi Piłsudskiemu powrót do wojska. 5 maja gabinet Skrzyńskiego podał się do dymisji, a 10 maja nowym premierem rządu „Chjeno-Piasta” został ponownie skonfliktowany z Piłsudskim Wincenty Witos.
Obniżenie rangi parlamentu, wzmocnienie władzy prezydenta.
Wiosną 1926 r. powstało szerokie zaplecze społeczne dla zdobycia władzy przez piłsudczyków. Niesprzyjająca dla Polski była sytuacja międzynarodowa. Brak było perspektyw na poprawę sytuacji gospodarczej kraju. Marszałek Piłsudski zdecydował się na usunięcie nowo wybranego rządu siłą. W dniach 12–15 maja 1926 r. przy pomocy lojalnych mu oddziałów wojskowych dokonał zbrojnego zamachu stanu. W jego rezultacie prezydent Stanisław Wojciechowski i członkowie rządu ewakuowali się do Wilanowa i zdecydowali się ustąpić. Nie aresztowano nikogo z działaczy politycznych. Natomiast internowani zostali generałowie, którzy wystąpili po stronie rządowej: Juliusz Malczewski, Jordan Rozwadowski, Włodzimierz Zagórski i Bolesław Jaźwiński. Przewieziono ich do Wilna i osadzono w więzieniu na Antokolu. Marszałek Piłsudski został kandydatem na urząd prezydenta. Jego kontrkandydatem był Adolf Bniński z SChN. W Zgromadzeniu Narodowym już po pierwszym głosowaniu prezydentem został Piłsudski otrzymując 292 głosy. Wybór ten był krokiem do legalizacji zamachu i oznaczał amnestionowanie Piłsudskiego przez najwyższe przedstawicielstwo narodowe. Osiągnąwszy to marszałek wyboru nie przyjął mimo, że zgodę na kandydowanie wyraził. Natomiast wysunął kandydaturę posłusznego mu prof. Ignacego Mościckiego. 4 czerwca Zgromadzenie Narodowe odbyło powtórne głosowanie, w którym prezydentem został Mościcki otrzymując 281 głosów. Chociaż był on zaufanym Piłsudskiego, to ten polecił sprawować nad nim nadzór swoim współpracownikom: Kazimierzowi Świtalskiemu i Stanisławowi Carowi. Misję utworzenia nowego rządu prezydent Mościcki powierzył prof. Kazimierzowi Bartlowi. Ten z kolei zwrócił się do Piłsudskiego o objęcie stanowiska ministra spraw wojskowych. Marszałek zażądał spełnienia kilku warunków, a wśród nich przywrócenia mocy dekretowi Naczelnego Wodza o organizacji najwyższych władz wojskowych z 7 tycznia 1921r., który rozdzielał kompetencje w zakresie obrony narodowej między Ministerstwo Spraw Wojskowych, Sztab Generalny i Radę Wojenną. Rada Ministrów zgodziła się na to mimo, że po dwóch miesiącach dekret ów znalazł się w oczywistej sprzeczności z konstytucją marcową.
2 sierpnia 1926 r. została uchwalona ustawa zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję marcową. Została ona ogłoszona i obowiązywała od 4 sierpnia 1926 r. Nowela sierpniowa usankcjonowała kształtowanie się przewagi władzy wykonawczej kosztem ustawodawczej. Prezydent na wniosek Rady Ministrów miał prawo rozwiązać Sejm i Senat. Zwiększono uprawnienia prezydenta w zakresie ustawodawstwa. Została ograniczona swoboda działania Sejmu i Senatu w kwestiach budżetowych. W 1926 r. zaistniał fakt będący tego przykładem. Gdy komisja budżetowa Sejmu dokonała ogromnych cięć w budżecie na czwarty kwartał 1926 r. ówczesny premier Bartel nie zgodził się na jakiekolwiek ograniczenie wydatków na wojsko. 30 września podczas narady premiera Bartla, prezydenta Mościckiego i Piłsudskiego powzięto decyzję o dymisji rządu. Prezydent Mościcki na polecenie Piłsudskiego zrezygnował z konsultacji o powołaniu nowego gabinetu z liderami stronnictw parlamentarnych. Natomiast na spotkaniu z marszałkami Sejmu i Senatu stwierdził, że kandydatem na urząd premiera będzie Józef Piłsudski. 2 października 1926 r. został zaprzysiężony pierwszy rząd premiera Piłsudskiego.
Wprowadzenie ustroju prezydenckiego (autorytarnego).
Po wyborach parlamentarnych w 1928 r. powołano Komisje Konstytucyjną, która miała opracować jednolity projekt rewizji konstytucji. Jednak praca nad reformą została wstrzymana przez zaostrzający się konflikt między rządem i opozycja. Rozwiązanie parlamentu i aresztowanie przywódców opozycji skutkowało jeszcze większym antagonizmem głównych sił politycznych w kraju. Przed wyborami 1928 r. Piłsudczycy utworzyli Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem (BBWR) skupiający zwolenników sanacji na czele z płk Walerym Sławkiem zwolennikiem siłowych rozwiązań w sporze parlamentu z rządem. W wyniku wyborów w marcu 1928 r. żadne z ugrupowań nie uzyskało wystarczającej liczby głosów do przegłosowania własnej wersji zmiany konstytucji. Przyjęto jednak wniosek sanacji w sprawie przystąpienia do kontynuowania prac. W 1929 r. powstał Centrolew (PPS, SCh, PSL „Piast”, PSL „Wyzwolenie” i NPR), który dążył do obalenia rządów autorytarnych i przywrócenia rządów parlamentarnych. Po dymisji rządu Kazimierza Bartla kolejnymi rządami kierowali: Kazimierz Świtalski, pierwszy z tzw. „rządów pułkowników” i wyżej wspomniany Walery Sławek, ich kontynuator .
W czerwcu 1930 koalicja Centrolewu na Kongresie Obrony Prawa i Wolności Ludu w Krakowie proklamowała m.in. walkę o usunięcie dyktatury Józefa Piłsudskiego aż do zwycięstwa, chciała powołania „rządu zaufania” Sejmu i społeczeństwa. Centrolew doprowadził do ustąpienia rządu Walerego Sławka. 26 sierpnia 1930 r. premierem po raz drugi został marszałek Piłsudski. 29 sierpnia na jego wniosek prezydent Mościcki rozwiązał parlament. Czołowi przywódcy Centrolewu zostali osadzeni w twierdzy brzeskiej. W listopadzie 1930 r. odbyły się przedterminowe wybory do parlamentu (tzw. „wybory brzeskie”). Sanacja uzyskała w nich 56% mandatów w Sejmie, co nie wystarczało do przeprowadzenia zmiany konstytucji. Natomiast w Senacie zdobyła aż 69% miejsc. Marszałkami sejmu i senatu zostali przedstawiciele sanacji: Kazimierz Świtalski i Władysław Raczkiewicz. Nie mając szans na osiągnięcie większości konstytucyjnej w sejmie piłsudczycy posłużyli się fortelem. Umieścili w porządku obrad punkt o kolejnej debacie konstytucyjnej. 26 stycznia 1934 r. rozpoczęto debatę. Po długim przemówieniu marszałka Sejmu Stanisława Cara oraz jednego z autorów projektu konstytucji, opozycja postanowiła zbojkotować dalszą dyskusję. Po przerwie wznowiono obrady. W sali pozostał jedynie poseł Stronnictwa Narodowego Stanisław Stroński. Marszałek sejmu przy sanacyjnej większości zgłosił wniosek o uznanie przedstawionych tez za projekt nowej ustawy zasadniczej. Mimo protestów posła Strońskiego propozycja została przyjęta. 23 kwietnia 1935 r. prezydent Mościcki podpisał nową ustawę zasadniczą nazywaną konstytucją kwietniową. Kilka dni wcześniej swój podpis pod nią złożył marszałek Piłsudski, który nie doczekał jej funkcjonowania w praktyce – zamarł 12 maja tego roku. Konstytucja kwietniowa wprowadzała silną i przejrzystą strukturę władzy opartej o urząd prezydencki. Dawała prezydentowi jednolitą i niepodzielną władzę zwierzchnią nad parlamentem i rządem. Nie przewidywała ani odpowiedzialności konstytucyjnej, ani politycznej prezydenta. Był on „odpowiedzialny wyłącznie przed Bogiem i historią” co oznaczało odpowiedzialność moralną. Sejm został pozbawiony realnego wpływu na skład i politykę rządu. Prezydent miał prawo powoływania 1/3 składu senatu bez kontrasygnaty premiera. Był zwierzchnikiem sił zbrojnych, ale mógł jednak wyznaczyć Naczelnego Wodza, który w takim przypadku przejmował jego uprawnienia. Wydawał dekrety o organizacji naczelnych organów wojskowych. W praktyce zamiast ustroju opartego o władzę prezydenta realizowano zbiurokratyzowany system dwuwładzy. Generalny Inspektor SZ marszałek Edward Śmigły-Rydz był pierwszą po prezydencie osobą w państwie. We wrześniu 1939 r. obaj zawiedli. Będący Naczelnym Wodzem Śmigły -Rydz zdołał dowodzić siłami zbrojnymi zaledwie 17 dni.
——————————————————————-
Źródła:
A. Ajnenkiel: „Od rządów ludowych do przewrotu majowego. Zarys dziejów politycznych Polski 1918–1926”, Warszawa 1978;
A. Garlicki: „Józef Piłsudski 1867-1935”, Warszawa 1988.