Gen. dyw. dr Franciszek Puchała
W ślad za rekomendacjami Prezydenta RP z 12 kwietnia 2017 roku w BBN przygotowano rozwinięte propozycje zmian w SKiD obowiązującym od stycznia 2014 roku. U ich podstaw legła ocena, że wprowadzone wtedy zmiany uniemożliwiły rozwój Wojska Polskiego. W dniu 4 października 2018 roku Sejm RP uchwalił „Ustawę z o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej”, która zapoczątkowała kolejną reformy SKiD. Głównym celem nowej reformy jest wyeliminowanie chaosu kompetencyjnego i wprowadzenie jednoosobowej odpowiedzialności za dowodzenie Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej.
Z doniesień medialnych wiadomo, że docelowo mają zostać przywrócone dowództwa Rodzajów Sił Zbrojnych RP. W efekcie końcowym nowa reforma SKiD ma się przyczynić do skrócenia czasochłonnego procesu transformacji systemu z czasu pokoju na czas wojny, wprowadzenia precyzyjnego podziału zadań i kompetencji oraz rozgraniczenia poziomów dowodzenia na szczeblu strategicznym, operacyjnym i taktycznym. Ma to zbliżyć polskie struktury dowodzenia do modelu obowiązującego w NATO, czego nie uwzględniono w reformie SKiD z 2014 roku. Na mocy aktu prawnego z 4 października 2018 roku szef Sztabu Generalnego WP-dowodzi Siłami Zbrojnymi RP do czasu mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i przejęcia przez niego dowodzenia. W dniu 21 grudnia 2018 roku odbyła się uroczystość przyjęcia w podporządkowanie szefa SG WP Dowódcy Generalnego RSZ, Dowódcy Operacyjnego RSZ i szefa Inspektoratu Wsparcia. Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej – do czasu osiągnięcia pełnej zdolności przez nie do działania – nadal będzie bezpośrednio podlegał Ministrowi Obrony Narodowej. Ma to zapewnić dalszy rozwój Wojsk OT i ich pełne zintegrowanie z pozostałymi Rodzajami Sił Zbrojnych na poziomie strategicznym i operacyjnym.
SKiD dotyczą także niektóre zapisy „Ustawy o obronie Ojczyzny” uchwalonej przez Sejm RP w dniu 11 marca 2022 roku, którą 18 marca 2022 roku podpisał Prezydent RP. Zachowano w niej zapisy „Ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP” komplikujące relacje między Prezydentem RP i Radą Ministrów. W „Ustawie o obronie Ojczyzny” zapisano, że w skład Sił Zbrojnych jako ich rodzaje wchodzą: Wojska Lądowe; Siły Powietrzne; Marynarka Wojenna; Wojska Obrony Terytorialnej, Wojska Specjalne i komponent Wojsk Obrony Cyberprzestrzeni. Pomimo takiego zapisu i wcześniejszych zapowiedzi nie przywrócono jednak oddzielnych Dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych pozostawiając Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowództwo Operacyjne Rodzajów Sił Zbrojnych funkcjonujące od 2014 roku. Zmiana tego stanu nie wynika też z konferencji w Akademii Sztuki Wojennej w dniu 24 kwietnia 2023 roku („Rok od ustawy o obronie Ojczyzny – Rok ważnych zmian”). Z regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że w przypadku ogłoszenia powszechnej lub częściowej mobilizacji oraz w czasie wojny Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego stają się częścią Sił Zbrojnych. Dalsze zmiany mają być rozłożone w czasie by nie zakłócać bieżącego funkcjonowania wojska. Chociaż zmiany w SKiD zapoczątkowane w 2018 roku wydają się zmierzać w dobrym kierunku, jednak niektóre regulacje zawarte w „Ustawie o obronie Ojczyzny” budzą jednak niejasności i wątpliwości. Dotyczy to na przykład podwójnej podległości szefa Sztabu Generalnego WP. W czasie pokoju podlega on ministrowi Obrony Narodowej, który jest umocowany w strukturze rządu, a w czasie wojny jako Naczelny Dowódca ma podlegać Prezydentowi RP i być jego organem pomocniczym.
W świetle „Ustawy o stanie wojennym” wątpliwości budzi likwidacja Wojewódzkich Sztabów Wojskowych, spełniających rolę organów pomocniczych wojewodów jako organów administracji państwowej, na których spoczywa obowiązek przygotowań obronnych i kierowania świadczeniami podmiotów niemilitarnych w czasie wojny. Z art. 549 „Ustawy o obronie Ojczyzny” wynika, że równolegle będą funkcjonować Naczelny Dowódca SZ RP i szef Sztabu Generalnego WP. Tymczasem w czasie pokoju szef SG WP jest wskazany jako osoba do mianowania na Naczelnego Dowódcę w czasie wojny. Należałoby więc określić kto wtedy będzie sprawował funkcję szefa Sztabu Generalnego WP. W tymże artykule określono kompetencje kadrowe dowódców Rodzajów Sił Zbrojnych, które to stanowiska mają być przywrócone. Z art. 818. „Ustawy…” można wnioskować, że będzie to zrobione w procesie opracowania etatów (pokojowo wojennych ?). W artykule tym czytamy, że dokumenty etatowe jednostek organizacyjnych oraz komórek organizacyjnych, których struktury będą wymagały przekształcenia, zachowują ważność przez 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Można się domyślać, że ten proces może dotyczyć zwłaszcza Sztabu Generalnego WP oraz Dowództwa Operacyjnego RSZ i Dowództwa Generalnego RSZ, który został zatrzymany z powodu wojny w Ukrainie. Przy zapowiedzianej kontynuacji reformy SKiD należałoby rozważyć konieczność wprowadzenia istotnych korekt w obowiązujących przepisach. Powinno się tego dokonać z uwzględnieniem postanowień Konstytucji z 1997 roku.
Na kolejnym etapie reformy należałoby przyjąć przejrzystą organizację SKiD oraz jednoznaczną odpowiedzialność poszczególnych organów kierowania i dowodzenia w czasie wojny. Korekty wymagają kompetencje organów władzy wykonawczej, Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i szefa Sztabu Generalnego WP oraz centrów dowodzenia, a także centrów rekrutacji. Wynika to z wielu przyczyn.
1. Z obowiązującej Konstytucji (art.116) wynika, że o stanie wojny i o zawarciu pokoju w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej decyduje Sejm. Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium RP lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent RP. Z Konstytucji (art. 146) wynika, że zewnętrzne bezpieczeństwo państwa zapewnia Rada Ministrów i ona też sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności państwa. To na wniosek Prezesa Rady Ministrów Prezydent mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych na czas wojny. Prezydenta RP nie należałoby więc obciążać odpowiedzialnością za kierowanie obroną państwa w czasie wojny co wynika ze znowelizowanej „Ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP z 2015” roku i zapisu powtórzonego w „Ustawie o obronie Ojczyzny” z 2022 roku.
Niezbędne jest, aby w kierowaniu obroną państwa współpracowały obie władze wykonawcze. Z mocy prawa powinno wynikać, że to Rada Ministrów kieruje obroną państwa we współdziałaniu z Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to zasadne tym bardziej, że zarówno Prezydent jak i Prezes Rady Ministrów i członkowie Rady Ministrów (a więc i minister Obrony Narodowej) ponoszą konstytucyjną odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu (art. 198 Konstytucji RP). Organem doradczym Prezydenta RP w czasie wojny powinna pozostać Rada Bezpieczeństwa Narodowego, a organem pomocniczym powinien być Gabinet Wojenny Prezydenta, który mógłby być rozwijany na bazie Kancelarii Prezydenta i Biura Bezpieczeństwa Narodowego.
2. W myśl Konstytucji RP (art. 26) ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium służącałe Siły Zbrojne. Naczelnym dowódcą nie powinien być więc Dowódca Operacyjny, któremu miałaby podlegać tylko wydzielona ich część. Sprawę dowodzenia w czasie wojny komplikuje ponadto regulacja prawna, z której wynika, że Prezydent RP w określonym trybie może Naczelnego Dowódcę odwołać. Do sprawowania funkcji Naczelnego Dowódcy musiałyby więc być przygotowywane dwie osoby. W „Ustawie o Naczelnym Dowódcy Sił Zbrojnych RP” należałoby jednoznacznie określić, że osobą przewidzianą na stanowisko Naczelnego Dowódcy jest szef Sztabu Generalnego WP, który dowodzi nimi już w czasie pokoju i odpowiada za przygotowanie właściwych koncepcji militarnych i planów obrony państwa. W czasie wojny dowodziłby on całością Sił Zbrojnych RP sprawując jednoosobowe dowodzenie na poziomie strategiczno militarnym. Dowódca Operacyjny powinien się przygotowywać do dowodzenia częścią Sił Zbrojnych wydzielaną do prowadzenia działań operacyjnych, których nie będą prowadzić całe Siły Zbrojne i nie zawsze taka sama ich część. Podstawowe decyzje strategiczne po uruchomieniu gwarancji bezpieczeństwa przewidzianych w Art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego z 4 kwietnia 1949 roku będą miały charakter sojuszniczy. Współdziałanie z siłami sojuszniczymi może przesądzić o rezultacie operacji obronnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Charakter sojuszniczy będą też miały wydzielone związki operacyjne i taktyczne sił zbrojnych angażowane w walki, plany operacyjne i strategia działań, przy czym mogą one mieć znacznie szerszy zasięg niż ograniczony wyłącznie do terytorium Polski.
Zgodnie z Konstytucją (art. 198) Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych ponosi konstytucyjną odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu na równi z Prezydentem RP, Prezesem Rady Ministrów i ministrem Obrony Narodowej. Jego zadaniem powinno być więc przede wszystkim koordynowanie przedsięwzięć obronnych nie tylko w całych Siłach Zbrojnych, ale także w skali całego państwa z uwzględnieniem elementów systemu pozamilitarnego, a także w wymiarze sojuszniczym. Z tego względu powinien on podlegać Radzie Ministrów i być łącznikiem między władzami cywilnymi państwa i Siłami Zbrojnymi RP. Powinien mieć prawo do prowadzenia konsultacji strategiczno militarnych z głównymi władzami wojskowymi NATO. Do niego powinno należeć przekładanie celów i decyzji politycznych na militarne cele strategiczne dla całości Sił Zbrojnych oraz określanie strategii ich działania, która umożliwi realizację zadań określanych przez władze państwa i władze Sojuszu. Naczelny Dowódca powinien mieć zasadniczy wpływ na planowanie rozwoju, wyposażenie i codzienne szkolenie sił Zbrojnych oraz system mobilizacji. Powinien ponosić odpowiedzialność za całe Siły Zbrojne.
Jak słusznie zauważał były szef BBN Paweł Soloch, wobec takiej złożoności zadań Naczelny Dowódca nie powinien być jednocześnie odpowiedzialny za dowodzenie wojskami na Teatrze Działań Wojennych („w polu”). Do tego proponował on organizację Dowództwa Połączonego. Moim zdaniem dowodzenie „w polu” powinno należeć do organu dowodzenia na poziomie operacyjnym czyli do Dowództwa Operacyjnego RSZ.
3. W Ustawie o Ministrze Obrony Narodowej potrzebna jest korekta, z której ma wynikać, że Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością Ministerstwa i Sił Zbrojnych lub przy pomocy sekretarza stanu lub sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu i szefa Sztabu Generalnego WP. W imieniu ministra Obrony Narodowej Siłami Zbrojnymi RP powinien dowodzić szef Sztabu Generalnego WP. Powinien on odpowiadać za planowanie ich użycia zgodnie z ich konstytucyjnym przeznaczeniem w czasie pokoju, kryzysu i wojny, ich gotowość bojową, rozwinięcie mobilizacyjne i operacyjne, planowanie rozwoju oraz szkolenie strategiczno-operacyjne dowództw i sztabów. Szefowi Sztabu Generalnego powinny więc podlegać: Dowództwo Operacyjne RSZ, Dowództwa: Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych, Marynarki Wojennej i Wojsk Obrony Terytorialnej oraz Inspektorat Wsparcia.
Dowódca Operacyjny w czasie pokoju powinien odpowiadać za szkolenie operacyjne i bojowe. W czasie wojny powinien dowodzić zgrupowaniami operacyjnymi organizowanymi z sił wydzielanych z Rodzajów Sił Zbrojnych. Przy tym w zależności od sytuacji powinien współdziałać z dowództwem sojuszniczym na poziomie operacyjnym. Dowództwo Operacyjne na czas pokoju i wojny powinno być wzmocnione etatowo stosownie do potrzeb dowodzenia zgrupowaniami sił operacyjnych z uwzględnieniem współdziałania sojuszniczego.
5. W sytuacji gdy funkcjonujący w czasie pokoju szef Sztabu Generalnego WP na czas wojny będzie mianowany Naczelnym Dowódcą, musi go ktoś zastąpić. W strukturze pokojowej Sztabu Generalnego WP niezbędni są więc: pierwszy zastępca przewidywany na stanowisko szefa tego organu na czas wojny, zastępca ds. operacyjnych, zastępca ds. organizacyjno-mobilizacyjnych i zastępca ds. wsparcia. Naczelnemu Dowódcy powinny podlegać: Sztab Generalny czasu wojennego oraz Dowództwo Operacyjne i Dowództwa Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Inspektorat Wsparcia, a także Służba Wywiadu Wojskowego i Służba Kontrwywiadu Wojskowego. Wszystko to wymaga zmiany zadań i struktur organizacyjnych oraz etatowych. Większość z nich można zorganizować na bazie rozformowanego Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych.
6. Z „Ustawy o stanie wojennym…” wynika znaczne obciążenie organów administracji rządowej na szczeblu województw i powiatów oraz prawo Naczelnego Dowódcy do wyznaczania organów wojskowych do realizacji zadań administracji rządowej i samorządowej w strefie bezpośrednich działań wojennych oraz określania ich zadań i kompetencji wynika konieczność przywrócenia Wojewódzkich Sztabów Wojskowych i Wojskowych Komend Uzupełnień. Nie oznacza to zwolnienia ich z zadań związanych z rekrutacją. Wydaje się, że dowódcy brygad OT nie mogą zastąpić dotychczasowych szefów WSzW i stać się „prawą ręką” wojewodów jak to powiedziano na wspomnianej konferencji w Akademii Sztuki Wojennej w dniu 24 kwietnia 2023 roku. Komu więc miałyby podlegać Wojska OT ? Sądzę, że w czasie pokoju szefowi SG WP, a w czasie wojny Naczelnemu Dowódcy.
Przy okazji trudno nie wspomnieć o konieczności przywrócenia Obrony Cywilnej, która w czasie pokoju powinna podlegać Prezesowi Rady Ministrów, a w czasie wojny Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych RP. Przy kontynuacji reformy SKiD zakładane rozwiązania organizacyjne powinny być poddane rzetelnym badaniom naukowym i grom decyzyjnym oraz ćwiczeniom dowódczo-sztabowym. Przy tym powinny być brane pod uwagę wnioski z wojny w Ukrainie.
Coraz częściej zdarzają się naruszenia polskiej przestrzeni powietrznej. Ostatnio pojawiła się informacja, że przez lukę w ustawie „O obronie ojczyzny” za transport na szkolenie do wskazanej jednostki wojskowej rezerwiści muszą płacić z własnej kieszeni. Resort obrony podjął prace legislacyjne, które przybrały postać propozycji przepisów modyfikujących regulacje zawarte w tej ustawie. Czy będą też wprowadzane zmiany w SKiD zapowiadane od 2018 roku ? Niestety, tego nie wiemy.
____________________________________
Źródła: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku; Ustawa z dnia 21 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw; Ustawa o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony z 2015 roku; Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej; P. Soloch, Nowy system kierowania i dowodzenia Silami Zbrojnymi RP. Obrona terytorium i współdziałanie z NATO, Bezpieczeństwo narodowe 2018/41, J. Kręcikij, J. Lewandowski: Organizacja dowodzenia na poziomie strategicznym i operacyjnym, Oficyna Wydawnicza AFM, 2015; Konferencja „Rok od ustawy o obronie Ojczyzny – Rok ważnych zmian”, Akademia Sztuki Wojennej 24 kwietnia 2023., wp.pl, Katarzyna Strzelińska, 31-05-2023 12:58